-
16 июня 2005
Выступление председателя Контрольной палаты Государственной Думы Томской области на VIII конференции Ассоциации контрольно-счетных органов РФ в Красноярске
Уважаемые коллеги, участники конференции!
Прежде всего хочу поблагодарить Счетную палату Красноярского края, её председателя Ивана Алексеевича Ланчинского, руководителей Красноярского края Александра Геннадьевича Хлопонина и Александра Викторовича Усса, Председателя Счетной палаты РФ Сергея Вадимовича Степашина за предоставленную возможность обсудить актуальные вопросы совершенствования финансового контроля в условиях предстоящего реформирования местного самоуправления.
Очень важно, чтобы от задуманных глобальных перемен в системе управления власть не получила тот мощный прессинг снизу, который произошел в начале года при замене льгот на денежные компенсации. Тем более что впереди - реформы образования, здравоохранения, армии и другие, не говоря уже о многолетней реформе ЖКХ, которая на фоне постоянно растущих тарифов уже приобрела угрожающие очертания.
В этих условиях соблюдение принципов бюджетного законодательства, четкой организации функционирования всей бюджетной системы страны невозможно без контроля за финансовыми потоками, особенно - на уровне местного самоуправления.
К сожалению, сегодня приходится признать, что контроль за использованием средств в муниципальных образованиях является самым слабым звеном в системе финансового контроля страны.
Во многих регионах (даже в краевых и областных центрах) нет органов внешнего финансового контроля муниципального уровня, что уж говорить о районах! Об этом свидетельствуют цифры. В Томской области - 19 муниципальных образований, но только в одном есть контрольно-счетный орган, образованный представительным органом власти (правда, в областном центре).
Есть такая развлекательная передача на телевидении – «Слабое звено», где игроки голосованием выбирают из своей среды «самое слабое», и участник выбывает из игры за приз.
Но финансовый контроль - это очень серьезная и ответственная сфера деятельности органов власти как в центре, так и на местах, и нельзя допустить, чтобы контроль на муниципальном уровне, как в упомянутой игре, был выкинут из общей системы государственного финансового контроля, либо стал «слабым звеном». В условиях реформирования органов власти местного самоуправления об этом важно помнить.
В текущем году только в Томской области предстоит избрать 10 глав муниципальных районов, 120 глав поселений и 140 представительных органов власти городских округов, муниципальных районов и поселений. Одновременно нужно начать формирование новой системы межбюджетных отношений на уровне «муниципальный район – поселение».
Губернатор Томской области В.М.Кресс в бюджетном послании на 2005 год поставил задачу при формировании модели межбюджетных отношений решить одновременно две основные проблемы:
- с одной стороны, выровнять бюджетную обеспеченность жителей районов и поселений Томской области;
- с другой стороны, через твердое закрепление в составе собственных доходов районов и поселений определенных налогов, их размеров, придать новый стимул для социально-экономического развития этих территорий. При этом не копировать модель бюджетных отношений федерации и регионов, а через создаваемую систему дать местному самоуправлению дополнительную финансовую самостоятельность, минимизировать отчисления вышестоящих бюджетов в местные, тем самым серьезно упростить межбюджетные отношения.
Задачи - не простые, и решить их при отсутствии жесткого контроля нельзя. Какой же контроль в сфере муниципальных финансов есть сегодня? Согласитесь, что контрольно-счетных органов для внешней проверки исполнения муниципальных бюджетов практически нет.
Большинство представительных органов муниципальных образований принимают решение по отчету об исполнении бюджета от исполнительного органа власти без внешней проверки этого отчета, что является прямым нарушением пунктов 3 – 5 статьи 272 Бюджетного кодекса.
Внутренних проверок отчетов муниципалитетов, которые проводились в соответствии с Бюджетным кодексом до 2005 года КРУ Минфина РФ по заключенным соглашениям между органами исполнительной власти субъекта РФ или местного самоуправления и Минфина, теперь нет в связи с реорганизацией КРУ в Федеральную службу бюджетно-финансового надзора. Она по утвержденному Правительством Положению проверяет теперь собственность и финансы федерального уровня и бюджета. В итоге получается по известной поговорке - «у семи нянек дитя без глазу».
Есть определенная тревога, что в процессе реформы местного самоуправления и формирования новых бюджетных отношений на уровне «муниципальный район–поселение», когда число самостоятельных бюджетов значительно увеличится, бюджетная система Российской Федерации на муниципальном уровне может потерять такие свои основополагающие принципы, как:
- эффективность и экономность использования бюджетных средств;
- полнота отражения расходов и доходов бюджета;
- контроль и гласность.
В чем причина тревоги? Она – очевидна: бюджетное законодательство, а именно Бюджетный кодекс РФ, с одной стороны, в статье 272 регламентирует порядок рассмотрения отчета об исполнении бюджета представительным органом. В частности, в пунктах 3-5 говорится, что до начала рассмотрения отчета об исполнении бюджета представительным органом проводится внешняя проверка отчета. Внешняя проверка осуществляется соответствующими контрольными органами представительных органов власти. Представительный орган принимает решение по отчету только после получения результатов проверки, проведенной соответствующим контрольным органом.
С другой стороны, в статье 265 главы 26 Бюджетного кодекса, где регламентированы основы государственного и муниципального финансового контроля, говорится, что контроль представительных органов местного самоуправления предусматривает право создания собственных контрольных органов для проведения внешнего аудита бюджетов. Право, но - не обязанность! Поэтому многие руководители муниципалитетов не горят желанием создать контрольно-счетные органы, забывая о статье 272 Бюджетного кодекса, обязывающей представительный орган проводить внешнюю проверку отчета об исполнении бюджета.
Да, Бюджетный кодекс РФ допускает предварительный и текущий контроль самим представительным органом без создания контрольно-счетного органа. Предварительный контроль проводится при обсуждении и утверждении проектов решения о бюджете; текущий – при анализе отдельных вопросов исполнения бюджетов в создаваемых комиссиях, депутатских группах, парламентских слушаниях и т.д.
Но вот осуществлять последующий контроль (т.е. принимать и утверждать отчет исполнительного органа власти об исполнении бюджета) без внешней проверки контрольно-счетного органа нельзя. Таков закон и его нужно исполнять. Но на практике во многих муниципальных образованиях этого нет. Поэтому здесь требуется вмешательство уже и органов прокуратуры, которые осуществляют надзор за исполнением законодательства, в т.ч. и бюджетного. Считаю необходимым от имени конференции обратиться в органы прокуратуры с просьбой проверить выполнение органами муниципальной власти статьи 272 Бюджетного кодекса РФ.
В Томской области мы договорились с прокурором области, что такую проверку и анализ в 2005 году проведем. Это должно стать дополнительным импульсом к усилению контроля, мотивацией - к созданию новых контрольно-счетных органов в районах.
Конечно, нельзя подходить с одной меркой ко всем муниципальным образованиям: в некоторых из них с финансовой точки зрения, кадровых проблем и т.д. нет возможности создать самостоятельный контрольно-счетный орган. Но в таких случаях можно проводить внешнюю проверку исполнения бюджета региональными контрольно-счетными органами на договорной основе с органами представительной власти муниципального образования.
Лучшим вариантом было бы закрепление этой нормы в п. 4 ст. 272 Бюджетного кодекса. Суть её такова: «Внешняя проверка исполнения бюджета, в случае отсутствия на региональном или местном уровне своего контрольно-счетного органа, проводится контрольно-счетным органом вышестоящего уровня бюджетной системы в соответствии с заключенными соглашениями между органами представительной власти и контрольно-счетными органами вышестоящего уровня».
Практика становления внешнего финансового контроля на региональном уровне показала, что на её создание ушло почти десятилетие. Если бы не авторитет и напор Председателя Счетной палаты Российской Федерации, который лично убеждал руководителей регионов в необходимости создания контрольно-счетных органов на местах, то этот процесс мог бы затянуться и на более долгий срок.
Поэтому без участия депутатов Государственной Думы России, членов Совета Федерации, региональных руководителей и парламентов трудно придать необходимую динамику становлению финансового контроля в системе местного самоуправления.
Мы это отмечали и на предыдущей конференции нашей Ассоциации, говорили о необходимости разработки и принятия общей концепции государственного финансового контроля, федерального рамочного закона о контрольно-счетных органах на региональном и местном уровнях.
Потребность общества в этих документах, их актуальность в условиях реформирования местного самоуправления и бюджетной системы возрастает.
Надеюсь, что решения красноярской конференции будут способствовать решению этих проблем.
Magna et veritas, et praevalebit (лат.) –
Нет ничего превыше истины, и она восторжествует
